质检总局刘兆彬：《食品安全法》有望年底出台

    端午节传统食品粽子，需要制作标准；

    转基因食品是否安全，需要做风险评估；

    食品不安全，需要厂家召回；

    自今年4月20日《食品安全法》草案征求意见以来，截止到5月20日结束，共收到意见建议1万多条。这部关系到13亿人身体健康安全的法律，其出台背景是什么？具有哪些特征？《中国经济周刊》记者近日专访了一直参与《食品安全法》草案制订的国家质检总局法规司司长刘兆彬。

    突发事件和贸易纠纷都需要立法解决

    刘兆彬司长向《中国经济周刊》介绍说，食品安全法伴随着中国经济发展的脉动而产生，也伴随着全球经济一体化的进程而走来，其出台背景主要有国内和国际两个方面。

    “从国内来说，生产力发展水平整体不高与公众对食品安全需求之间的差距，导致了食品安全突发事件，迫切需要法律规范。”刘兆彬表示，一方面，随着社会经济的发展，老百姓的需求提高了：从只求温饱到营养健康，从食品卫生到食品均衡安全；但另一方面，我国的食品业生产力水平整体不高。

    据刘兆彬介绍，我国有45万家左右的食品生产加工企业，其中有35万家左右为10人以下的小企业小作坊，占总数78.8%。虽然其产品市场占有率仅为9.3%，但却是我国食品安全存在隐患的主要源头。特别是农村地区的食品安全更是比较突出。于是，不时有食品安全突发事件见诸报端。如何杜绝这类事件？迫切需要食品安全法的出台。

    “从国外来说，随着全球一体化进程，经济发展呈现出"你中有我，我中有你"的融合。国际贸易急剧增加，食品进口成为常态；同时，虽然我国出口食品质量99％以上是合格的，但不排除极个别会出现问题，也有些国家利用法规，提高标准，人为设置食品进口障碍，导致食品安全贸易纠纷。保证进出口食品安全已成为当务之急，但我国现有相关法条仅仅是上个世纪制定的《食品卫生法》的两个条文（第31条、第32条）。”刘兆彬对《中国经济周刊》表示，2004年，国务院法制办牵头，食品安全法起草小组成立；去年10月草案提交全国人大；今年向全社会公开征求意见。

    “历经四年，如果顺利，食品安全法有望在今年年底正式出台。”刘兆彬说。

    是否采取多头监管要看国情

    据记者了解，在本次食品安全法草案征求意见中，突出意见集中在食品安全多头监管问题上，认为这种状况会导致各监管方职责不清，互相推诿。

    刘兆彬司长向《中国经济周刊》谈了他个人的看法：“实际上，我个人认为，食品安全分段监管是符合中国国情的。集中管理有集中管理的长处，分段管理有分段管理的优势，我们不能一概而论。关键是我们要从中国当前的国情出发，适合我们的才是最好的。”

    我国目前的食品分段监管机制由2004年国务院颁发的关于食品监管体制方面的23号文确立。其中，农产品由农业部门管理；食品生产、加工和制作过程由质检部门管理；食品流通和销售过程由工商部门管理；餐饮业由卫生部门管理。

    刘兆彬表示，食品问题涵盖范围包括食品的生产、加工、流通和餐饮服务，还有食品添加剂的生产、经营，以及食品相关产品，例如厨具的生产经营等等，门类繁多，内容庞杂。“如果说要建立一个部门来管理，不仅部门人数要奇多，而且，每个人至少是通才，因为要通晓检验、检疫、标准、认证等各方面的知识，这几乎是不可能的。”

    另外，中国幅员辽阔，地域差异极大。食品生产，特别是农村小企业、小作坊的生产、销售，具有极强的地域性。譬如，某个乡村小作坊就生产蛋糕，销售范围就在本村，保质期也就3至5天。这样的小企业，全国有35万家之众，靠一个部门去管，显然力不从心。

    “这也是我们生产力水平决定的。譬如北欧一个国家，全国一共只有9个大的养殖场。国家只要管好这9个养殖场，全国的食品就安全了。而我们国家呢？国情不同就不能照搬别人的做法。”刘兆彬分析说，“这一点早在草案起草时就曾引起争论。当时，我们专门研究了发达国家的情况。国外绝大多数国家，食品不是由一个部门来监管的，至少是2个部门、3个部门或者5个部门，在美国甚至是7、8个部门。他们按类别来管理。譬如，农业部管肉、禽、蛋，海洋管水产品等。”

    “就美国食品监管体制而言，他们认为也有不合理之处，也需要改革。譬如，就比萨饼来说，馅是肉类，那就属于农业部管，而皮是面粉做的，就属于卫生部管，所以，各国监管体制改革完善是个永恒的话题，没有最好，只有最合适的。”刘兆彬说。

    但刘兆彬也指出，在分段监管食品安全中，最关键的问题是部门职责的无缝衔接，必须既不交叉，又不脱节，以避免推诿扯皮，保证监管落到实处。

    草案中建立了四大制度

    那么，目前已完成草案的食品安全法，在食品监管方面有何新的创意？

    “在食品安全法制定过程中，我们总结、吸收了国内外多年来食品管理的先进经验、理念和做法，建立了四大制度。”刘兆彬介绍说。

    第一是可追溯制度，在对食品安全管理中，建立了一个完整的链条管理。“我们应当抓住两个源头管理。就农产品而言，即从田头到餐桌。如果餐桌上的食品不合格，我们可以一直追溯到田头。其他加工食品，我们抓住加工源头。”刘兆彬说。

    现在国内的一些大型食品企业集团，其生产厂家遍布全国，产地怎么标？刘兆彬表示，国家质检总局为此专门颁布了《产品标识管理办法》，要求产地要标到地、市一级，便于执法部门找到源头，而不是大海捞针。这样，不仅与食品安全法很好地衔接，而且也有力地保障了食品安全。

    第二是不安全食品召回制度。刘兆彬向《中国经济周刊》介绍说：“召回制度是国家质检总局在国内率先实行的一种制度。2004年开始实行，当时是缺陷汽车产品的召回，共有70多万辆车被召回。”

    据介绍，召回分为两类：企业自愿召回和政府强制召回。如果企业不愿意，政府就强制召回，并且予以处罚。不仅维护了消费者权益，客观上也维护了企业的品牌信誉。

    “就不安全食品召回制度而言，目前食品安全法草案仅有"企业自愿召回"一种，我认为应该加上"国家强制召回"，以便对不法企业形成威慑。这样，不法厂家如果不自愿召回，就会被政府强制召回，加大了其违法成本和违法风险。”刘兆彬说。

    第三是风险评估制度。目前出现了很多新资源食品，譬如花卉食品，到底对人体有无益处？如果有益处，究竟是什么？这些都需要风险评估。

    “但风险评估也有局限性，”刘兆彬坦言，“局限性之一就是周期过长。苏丹红，英国人研究了7年才有结果；而转基因食品，有些国家已经做了几十年，但还没有结论。对此，只有要求厂家明确标识，让消费者自行选择。”

    第四是企业诚信制度。刘兆彬表示：“食品企业，如果一次违法、两次违法、三次违法，就作为不良记录；情节严重，就取消其生产资格。这就将诚信道德层面的软问题上升到刚性的法律层面。因为诚信是市场经济的基石。”